Bali kliimakonverents ja Kyoto paindlikud mehhanismid

Indoneesias, Bali saarel, Nusa Dua kuurordi konverentsikeskuses toimus 3. kuni 16. detsembrini 2007 ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste üheteistkümnes üleilmne konverents, mille käigus peeti ka kolmas Kyoto protokolli ratifitseerinud osaliste konverents. Säästva Eesti Instituudi kliima, energia- ja atmosfääriprogrammi juhataja Tiit Kallaste osales konverentsi töös Keskkonnaministeeriumi delegatsiooni koosseisus Eesti Keskkonnaühenduste Koja (EKO) esindajana. Konverentsil sai lähemalt tutvust teha ühisrakenduse kui ühe võimaliku paindliku mehhanismi arengutega maailmas.

KYOTO PAINDLIKE MEHHANISMIDE KÄSITLEMINE

Mida õieti kujutavad endast need palju räägitud Kyoto paindlikud mehhanismid?

Seatud eesmärkide ellurakendamiseks on igal konventsioonil oma protokollid. ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokoll jõustus pärast pikka ootamist 16. veebruaril 2005, kui Venemaa oli lõpuks otsustanud protokolli ratifitseerida. Tänu sellele jõustuski protokoll 90 päeva pärast kinnitamist Venemaa duumas. Protokolli jõustumiseks oli vaja täita kaks ranget tingimust: 1) vähemalt 55 konventsiooniosalist (ingl Party to Convention), I lisa riikide (sh Eesti) hulka kuulujat, peavad olema protokolli ratifitseerinud; 2) nende riikide osa süsinikdioksiidi 1990. aasta emissioonis peab olema vähemalt 55%. Enne 2004. aasta novembrit oli täidetud küll esimene tingimus – protokolli olid ratifitseerinud ligemale 140 osalist. Need olid aga n-ö väikesed tegijad, kelle emissioon kokku oli alla poole 1990. aasta kogusest. Venemaa on jätkuvalt üks suurematest kasvuhoonegaaside emiteerijatest maailmas. Nii saigi Venemaa ratifitseerimise otsus kaalukeeleks protokolli jõustumisel.

Eesti kirjutas Kyoto protokollile alla 3.12.1998 ja ratifitseeris 14.10.2002, Euroopa Liit allkirjastas protokolli 29.04.1998 ja ratifitseeris 31.05.2002. Käesolevaks ajaks, kevad 2008, on protokolli ratifitseerinud juba 181 riiki, nende heitmed moodustavad tänaseks 63,7% heitmete kogusummast. Sellekohast jooksvalt täiendatavat statistikat peetakse kliimakonventsiooni Bonnis paiknevas sekretariaadis, uusimad andmed saab iga huviline ise otsida veebileheküljelt. Protokoll on jätkuvalt avatud kliimakonventsiooni osalistele, kes soovivad seda ratifitseerida. Maailma suurriikidest on seni protokolli ratifitseerimisest kõrvale jäänud Ameerika Ühendriigid ja Austraalia. Arenenud tööstusriigina on USA, kelle kasvuhoonegaaside emissioon oli 1990. aastal maailma suurim, protokollile küll alla kirjutanud, kuid ratifitseerimist seniajani edasi lükanud.

Kliimamuutuste leevendamise rahvusvahelise koostöö vormid ehk nn paindlikud mehhanismid (ingl flexible mechanisms) sätestasid kliimakonventsiooni liikmesriigid 1997. aasta lõpus Jaapanis toimunud järjekordsel, juba kolmandal maailmakonverentsil COP 3, kus konventsiooniosalised otsustasid võtta endale vabatahtlikult fikseeritud kohustused kasvuhoonegaaside (KHG) emissiooni vähendamiseks ehk nn Kyoto sihtarvu (ingl Kyoto target) (The Kyoto …, 1998). Arenenud tööstusriigid kohustusid vähendama aastatel 2008–2012, mida kokkuleppeliselt nimetatakse Kyoto esimeseks kohustusperioodiks, oma kasvuhoonegaaside emissiooni vähemalt 5,2%, võrreldes 1990. aasta tasemega.

Taolise eesmärgi saavutamiseks esitati ka lahendused – konventsiooniosaliste rahvusvahelise koostöö kolm lähendust. Kolm rahvusvahelise kliimamuutuste leevendamise alast koostöövormi on: ühisrakendus (ingl Joint Implementation, JI) protokolli 6. artikli alusel, puhta arengu mehhanism (ingl Clean Development Mechanism, CDM) 12. artikli alusel ja kasvuhoonegaaside emissioonidega kauplemine (ingl Emissions Trading, ET) 17. artikli alusel. Seejuures on kaks Kyoto mehhanismi – ühisrakendus ja puhta arengu mehhanism – n-ö projektipõhised, mis tähendab, et KHG emissiooni vähendamist käsitletakse üksikute projektide tasandil. Ühisrakenduse ja heitmekaubanduse lähenemisviisid on kasutusel ka Eestis.

Paindlikud mehhanismid on suunatud KHG emissiooni vähendamisele majanduslikult kõige tõhusamal viisil, milleks on projektide algatamine majanduslikult mõnevõrra vähem arenenud riigis, kus tööjõu- ja materjalikulud on märkimisväärselt väiksemad. Ühisrakenduse projektide käigus võtavad konventsiooni I lisa riigid ühiselt ette kliimamuutusi vältida aitavaid energiasektori projekte: vahetavad katlamajade fossiilkütuse vähem saastava või biokütuse vastu, otsivad energiasäästu võimalusi nii soojuse ülekandmisel, tehnoloogilistes protsessides kui ka hoonete soojavarustuses. Juurutatakse ka kõige uuemaid tehnoloogiaid energiamahukates sektorites. Peale energiasektori võivad projektid kuuluda ka teistesse valdkondadesse, nt metsaistutamine eesmärgiga suurendada süsinikdioksiidi absorbeerimist kasvava metsa poolt.

Bali kliimakonverentsil pöörati märkimisväärset tähelepanu kõigile kolmele KHG heite vähendamise rahvusvahelise koostöö vormile. Paaril-kolmel päeval oli autoril võimalus valikuliselt külastada ühisrakenduse ja puhta arengu mehhanismi käsitlevaid seminare ja loenguid, mis toimusid mõne kilomeetri kaugusel asuvas teises kuurordis. Kasvuhoonegaaside heitmekaubanduse alased seminarid toimusid konverentsi teisel nädalal, mistõttu selle artikli autoril ei olnud võimalik neil osaleda.

Väljavalitud üritustel osalemiseks tuli liikuda seminaripaikade vahel. Selleks kulus niigi nappi aega ning osavõtt nii mõnestki erialaekspertidele mõeldud üritusest (ingl side event) jäi kohati poolikuks. Seminaridel käsitleti ühtviisi võrdselt ühisrakenduse ja puhta arengu mehhanismi küsimusi. Kohal olid kõige erinevamate riikide esindajad üle kogu maailma, ka vaatlejad, nt kliimamuutuste kohta infot vahendava firma Point Carbon esindajad, kes esitasid ka oma hinnangu asjade praegusele seisule. Temaatilised seminarid olidki liigitatud eespool mainitud paindlike mehhanismide järgi, sest sisuliselt on need üsna erinevad ja kohati väga spetsiifilised. Ettekanded olid enamasti Euroopa Ühenduse liikmesriikide ning osaliselt ka Jaapani, USA ja Kanada ekspertidelt ning poliitikutelt.

Ühe poolepäevase seminari korraldasid Venemaa riiklike organisatsioonide esindajad, kes andsid ülevaate riigis toimuvast aktiivsest tegevusest ühisrakenduse võimaluste loomisel ja esimeste projektide käivitamisest. Venemaa on üks suurema potentsiaaliga riike, kes käesoleval ajal on ambitsioonikalt asunud edendama rahvusavahelist koostööd kliimakonventsiooni 1. lisa riikidega ühisrakenduse alal. Venemaa registreeritud ühisrakendusprojektide arv on 2007. aasta lõpu seisuga 52, projektide arvu poolest järgmine on Ukraina – 28 (vt Ingo Rammingu ettekanne). Kahe riigi kohta seega kokku 80 projekti ühisrakendusprojektide koguarvust – 197. Välditud kasvuhoonegaaside kogumahust, 42 miljonist tonnist moodustavad Venemaa projektid tervelt 47% ja Ukraina projektid 23%, kokku 70% ehk 29,5 miljonit tonni aastas.

Mõlemad riigid on asunud jõuliselt looma riiklikke struktuure Kyoto paindlike mehhanismide rakendamiseks üle kogu riigi. Eesmärk on ühisrakenduse kaudu uute tõhusate energiatehnoloogiate maaletoomine ja olemasolevate uuendamine, fossiilkütustelt taastuvatele energiaallikatele üleminek (nt biogaasi tootmine energiasektori vajaduste rahuldamiseks, tuuleparkide rajamine, biomassi laialdane kasutuselevõtmine), energiakasutuse tõhusamaks muutmine ja energia kokkuhoiu edendamine nii tootmisel, ülekandel kui tarbimisel. Nende kahe riigi potentsiaal välditavate kasvuhoonegaaside koguste suhtes on hiigelsuur.

Ida-Euroopa projektide arv ulatub küll 110-ni, kuid välditavad kogused on suhteliselt tagasihoidlikud, vaid 12 miljonit tonni. Ülejäänud riikide arvele tuleb 2007. aasta lõpu seisuga vaid 7 projekti 0,5 miljoni tonni ja 1%-se osatähtsusega.

Võrreldes puhta arengu mehhanismi raames käivitunud 2647 projektiga, mis aastas väldivad kokku 2287 miljoni tonni kasvuhoonegaaside õhkupaiskamist, on ühisrakendus muidugi veel suhteliselt vähem väljaarendatud lähenemisviis. Samas tuleb aga silmas pidada selle lähenduse spetsiifikat, mis seisneb eelkõige suurte süsinikku siduvate projektide käivitamises ainult arengumaades.

Konventsiooni 1. lisa riikides on ühisrakendusprojektid üldjuhul seotud tehnoloogiliste uuenduste sissetoomisega, fossiilkütuste väljavahetamisega ja taastuvate energiaallikate laiema kasutuselevõtmisega. Samas on arengumaade projektid suures osas suunatud kas metsade istutamisele ja säilitamisele, biomassi ja eriti biogaasi laiemale kasutuselevõtmisele ning muidugi ka taastuvenergiaallikate, eriti päikese- ja tuuleenergia jõulisele arendamisele.

Üks suuremaid takistusi mõlema mehhanismi ladusal käivitamisel on eelkõige juhtkomiteede kehtestatud tehniliste protseduuride mahukus ja keerukus, rääkimata välditavate süsinikuheitmete arvestamise metoodiliste aluste kohmakusest. Protseduurireeglite täpse järgimise tõttu on teatavasti jäänud ametlikult registreerimata suur hulk süsinikuheitmeid vähendavaid projekte. Ainuke lohutus on, et sellele vaatamata tehakse loodusele kokkuvõttes ikkagi head. Metoodiliste aluste lihtsustamisega tegeldakse justkui pidevalt, samas on teada, et keskmise suurusega projekti paberliku asjaajamise kordasaamine on projekti enda käikuandmise kõrval üks suuremaid probleeme.

Projekti dokumentatsiooni eeskirjadekohase vormistamise kulud (ingl transaction costs) on suured, see on ka üks põhjusi, miks väikesemahulisi süsinikuheitmeid vältivate energiaefektiivsuse, väikehüdro (ingl small hydro) või katlamajakütuste vahetamise (ingl fuel switch) väikeste projektide vastu vähe huvi tuntakse. Projekti arendaja kasu oma arendustöö ühisrakenduse alla vormistamisest ja välditavate süsinikutonnide mahamüümisest kipub taolistel juhtudel olema nullilähedane. Seni on suhteliselt väikeste projektidega olnud tegemist eelkõige ühisrakenduse puhul. Venemaa ja Ukraina on omalt poolt kaasa toonud suuremahuliste projektide käivitamise. Suurte riikide, nt Hiina, India, Brasiilia mastaabid on märkimisväärselt suuremad kui Balti riikidel.

Üks aktiivsemaid riike, kes Kyoto paindlike mehhanismide kaudu oma esimese kohustusperioodi, s.t aastate 2008–2012 sihtarvu püüab saavutada, on Jaapan. Jaapan oli Bali konverentsil ja seminaridel esindatud paljude ekspertidega. Koos mitme teise tehniliselt ja majanduslikult arenenud suurriigiga on Jaapan asunud juhtima ühisrakenduse ja puhta arengu mehhanismi projektide finantseerimise edetabelit. Jaapan on ka riik, kes kõigi muude koostööprojektide kõrval on üks Venemaa ja Ukraina kliimamuutuste leevendamisele suunatud projektide rahastaja. Jaapan käivitas süsinikukrediitidega kauplemise Jaapani Meretaguste Investeeringute Instituudi, JOI (ingl Japan Institute for Overseas Investment) baasil, seda toetab Jaapani Rahvusvahelise Koostöö Pank. Jaapani valitsus oli 2007. aasta lõpuks kinnitanud 253 ühisrakendusprojekti ja puhta arengu mehhanismi projekti, mida tuleb pidada väga tugevaks näitajaks. Riikide hulgas, kus Jaapan kliimamuutuste leevendamise projekte rahaliselt toetab, (loe: süsinikukrediite ostab), domineerivad nt Hiina, India, Brasiilia, Korea, Vietnam, Tai, Indoneesia, Filipiinid, Venemaa, Ukraina. Jaapan finantseerib projekte ka Tšehhis, Slovakkias, Poolas, Ungaris, Rumeenias ja Bulgaarias. Kahjuks mitte Eestis.

Kummalisel kombel on Eesti jäänud eemale Jaapani taastuvenergiaalaste projektide finantseeringute huviorbiidist, kuigi alles mõni aasta tagasi (2004/2005) tundis Jaapani üks suuremaid korporatsioone Sumitomo Corporation elavat huvi Eestis arendatavate tuuleparkide, eriti Pakri poolsaare 70MW pargi vastu. Oma Tallinna-visiidil oli neil kaasas kokkuvõte SEI-Tallinna poolt Jaapani valitsuse tellimusel 2001/2002. aastal koostatud analüüsist Pakri tuulepargi kui potentsiaalse ühisrakendusprojekti kohta (vt Kallaste, 2002). Tookord peletas jaapanlasi eemale selgusetus Pakri poolsaare maaomandi küsimustes, samuti riigi tasandil ühisrakenduse selgepiiriliste reeglite kogumi puudumine. Need reeglid hakkavad alles käesoleval ajal selgepiirilist sisu ja vormi saama, Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskuse kliimabüroos valmib peagi ühisrakenduse reeglistiku lõplik versioon, mis on projektiarendajate jaoks hädavajalik teave mitmesuguste protseduuride ja dokumentatsiooni täitmise etappide tutvustamisel.

Rea aastate jooksul pole lahenenud ka Pakri poolsaare maaküsimus, mistõttu seni suurima kavandatava tuulepargi rajamine on täielikult seiskunud. Huvilisi projektiarendajaid on sealkandis nähtud õige mitmeid, kuid tuulepargi detailplaneeringu kinnitamiseni ei ole asi seni jõudnud… Olemasolevale Pakri poolsaare tipus paiknevale 6 tuulegeneraatorile koguvõimsusega 18,4 MW (vt foto 3) oleks praeguseks olnud üsnagi reaalne veel paarikümne 2,5–3MW tuuliku käikulaskmine.

KASVUHOONEGAASIDE VÄLDITUD HEITKOGUSTE ÜHIKUTEGA KAUPLEMINE

See on teine Eesti jaoks tähtis Kyoto protokollis määratletud paindlik mehhanism. Heitmekaubanduse teemadel väljapanekuid oli Bali kliimakonverentsi kaarja peasaali ümber paiknevatel ekspositsioonipindadel ja fuajeedes, kus leidus ka muid huvipakkuvaid materjale. Selleteemalised seminarid olid aga koondatud konverentsi teisele nädalale, nii et nendest ei olnud võimalik osa võtta.

Huvi selle temaatika vastu on allakirjutanul suur, sest SEI kliima- ja energiaprogramm on juba 2002. aastast alates tegelnud kasvuhoonegaaside lubatud heitkogusega kauplemise temaatikaga. SEI-s koostati Eesti jaoks Euroopa Liidu heitmekaubanduse skeemis (ingl EU ETS ehk European Union Emissions Trading Scheme) osalemise eeltingimusena nõutav kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguste riiklik jaotuskava RJK (ingl National Allocation Plan) aastateks 2005–2007 ja seda kaitsti Euroopa Komisjonis. Selle jaotuskava alusel on möödunud kolmel aastal (2005–2007) olnud kauplemine Eesti ligemale poolesaja skeemis osalenud käitaja jaoks edukas. Allakirjutanu arvamust mööda on kauplemine olnud tulemuslik kõige muu kõrval ka tänu Eestis käitajatele korraldatud arvukatele koolitustele, mida SEI koostöös Keskkonnaministeeriumi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi asjatundjatega aastatel 2003–2006 korraldas.

Üleilmse heitmekaubanduse Eestis rakendamiseks aastatel 2008–2012 koostati SEI-s lubatavate heitkoguste järgmine riiklik jaotuskava RJK II ning esitati see (30. juunil 2006, nii nagu direktiiv sätestas). Euroopa Liidu liikmesriikide seas esimeste hulgas Euroopa Komisjonile. Jaotuskava kandsime Brüsselis ette juba juuli lõpus. Komisjon vaidlustas jaotuskavas toodud kogused oma 4. mai 2007. aasta otsusega, viidates nn PRIMES-mudeli arvutuste baasil tehtud järeldustele ja Eesti energiasektori vähemalt 50% ulatuses Venemaa maagaasile üleviimise vajadusele (!), ning vähendas jaotatud kvoote 47,8%.

Aastase koguse, ca 24 mln tonni lubatud heitkoguste ühikute asemele pakuti Eestile 12,7 mln tonni. Seda on ilmselgelt alla Eesti vajaduse, mida ilmekalt kirjeldab juba nt 2007. aasta KHG tegelike koguste verifitseerimise tulemus – 15,7 mln t. Eestis on aga lisandumas terve rida energeetikasektori käitisi, kes kõik vajavad kvoote… Suurimad ”lõikamised” langesid osaks Euroopa Liidu nn uutele liikmesriikidele (Slovakkia, Ungari, Tšehhi, Poola, Eesti, Läti, Leedu). Seitsme liikmesriigi RJK II kohta tehtud otsusel oli kahtlemata tugev poliitiline suunitlus. Üleminekumajandusega riikidelt tuleb kvoote kärpida, neil on niigi ülejääki! Nii Eesti kui ka eespool nimetatud riikide jaotuskavade kohta tehtud Euroopa Komisjoni otsused põhinevad Ateena Tehnikaülikoolis prof Patrose makromajandusliku mudeli – PRIMES põhjal tehtud arvutustel.

Eesti ekspertide kuueliikmeline delegatsioon külastas 2007. aasta suvel prof Patrost, kes eraettevõtjana oli komisjoni tellimusel mudelarvutusi teinud, et selgitada välja mudeli sisuline külg. Enamik mudeldamise olulisi aspekte kaeti aga “konfidentsiaalsuse looriga”. Kokkuvõtlikult võib öelda, et mudelarvutustes oli kasutatud tegelikest erinevaid lähteandmeid ja eeldusi, eriti neid, mis seonduvad elektritootmissektori tulevikuga, mistõttu mudeli tulemusi ega neist tehtud suunitlusega järeldusi ei ole kuidagi võimalik tõestena võtta. Komisjon ei pöördunud kordagi Eesti ekspertide poole, et selgitada tegelikku olukorda ning energiasektori enim tõenäolisi tulevasi arenguid.

Euroopa Komisjoni 4. mai 2007. aasta otsuse vaidlustas omakorda Eesti Vabariigi nimel Välisministeeriumi Euroopa Liidu büroo oma 16. juuli 2007. aasta hagiavalduse esitamisega Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtule. Lahendust seni pole, kuid on suur lootus, et kohus annab Eesti hagile positiivse lahendi ja tühistab komisjoni otsuse. Eesti on ka tänavu esitanud mainitud kohtule täiendava mahuka repliigi, milles palub veel kord 4. mai 2007. aasta otsus tühistada. Ja küllap see asi tühistamise teed lähebki. Slovakkia osas on komisjon juba järele andnud, ülejäänud kuus uut liikmesriiki ootavad huviga oma hagide rahuldamist. Niikaua kui pole kohtulahendit, tuleb Eestil järgida 47,8% suurust lubatavate heitkoguste vähendamise nõuet.

Vastava RJK II kvootide vähendamise tegid Keskkonnaministeeriumi eksperdid 2007. aasta lõpus ja see jõustus Vabariigi Valitsuse 2008. aasta määrusega. Teadaolevalt pole komisjon veel kinnitanud sedagi kärbitud varianti, mis ligi 50 osalevat käitist pingelisse olukorda seab. Komisjoni kodulehel on endiselt eksponeeritud Eesti jaotuskava ettepanek ja selle kirjeldus koos vastavate lisadega ning eks sellelgi on mingi märgiline tähendus. Meie käitajate kauplemine on praeguseks seiskunud.

Lähituleviku stsenaariumi kohaselt pakub komisjon küllalt suure tõenäosusega Eestile (ja ka ülejäänud kuuele liikmesriigile) kohtueelset kompromisslahendit, millega loodetavasti lisatakse majanduse normaalseks funktsioneerimiseks vajalikul määral kvoote.

Kirjandus

• The Kyoto Protocol to the Convention on Climate Change (1998). UN Climate Change Secretariat. UNEP/ IUC/98/2. Bonn.
• Kyoto Protocol. Status of ratifi cation. http://unfccc.int/kyoto_protocol/ background/status_of_ratification/ items/2613.php
• Kallaste, Tiit. (ed.), (2002). Pakri Peninsula Wind Farm as a climate change mitigation pilot project in the frame of Joint Implementation. The Japanese Ministry of Environment, Overseas Environmental Cooperation Centre. Project report, soft-bound copy at SEI-Tallinn. SEI-Tallinn, 152 p.
• Ingo Ramming. An Investors’ view on Joint Implementation. Side Event: IETA – JI Potential Performance, Risks, and Outlook. Bali, 5th of December 2007. http://unfccc.int/
• National Allocation Plan of Estonia for greenhouse gas emission allowance trading for the years 2008-2012. SEITallinn Centre, Ministry of the Environment of the Republic of Estonia. Tallinn. 50 p. Annexes.
• Euroopa Ühenduste Komisjoni 4. mai 2007. otsus riikliku kasvuhoonegaaside jaotuskava kohta, mille Eesti on esitanud kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2003/87/EÜ, Brüssel. http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap2006/et_decision_et.pdf

Artikli autor on TIIT KALLASTE SEI-Tallinn

Artikkel ilmus Keskkonnatehnikas 4/2018 lk 46–49.